广州自来水调价的公众意愿研究

2012年1月29日，广州市自来水公司向社会公布了成本账单，“涨水价”成为了市民高度关注且热议的话题。广州社情民意研究中心于2月上旬，在“涨水价”涉及到的市内相关地区进行了民调，访问了1004位市民，并结合传媒和互联网表达的各方意见，进行了公众意愿研究。主要结论是：基于成本上涨进行的“补偿提价”与促进节水进行的“阶梯调价”，两者性质不同，市民不倾向于前者，略倾向后者；供水成本的上升缘于水质污染，西江引水投资作为社会公共成本主要应由政府承担；公众对供水企业投资和成本的控制能力缺乏信心，疑虑供水企业的诚信，不愿意为落后的管理埋单；物价行政部门的公信力低下，“听证会”的公信日益下降，阻碍了官民沟通，不利于集中民智和社会的理性讨论；纠结10余年的水务提价的社会博弈，出路不在于坚韧不拔、持续不断地向市民口袋打主意，而在于改革旧式的水务企业管理体制。

一、“西江引水”发生的是社会公共成本，主要应由政府承担。

地处水域发达的广州，多年来一直困扰于供水的“水污”和排水的“污水”两大难题。水质污染引发的用水安全问题，以及为获得优质水源需支付更高的成本，已成社会共识。民调显示，65%的受访者同意“广州人守着珠江没水喝，要到百里外取水，是水污染的恶果”；55%的受访者认为“为获得无污染的生活用水，广州人应该为此付出更多代价”。

应对用水安全，越来越多的市民采取了调整用水模式的行动：饮食用水以购买比自来水贵得多的桶装水、净化水及家庭安装净化器为主，清洁用水则使用自来水。民调显示，这部分市民家庭比例达到37%，而直接以自来水为饮食用水的家庭比例较2009年下降了9个百分点，为61%。显然，在获得优质食用水源上，部分市民已自发在支付更高的成本。

但对于西江引水引起的自来水供水成本增加，47%的多数受访者表示自己个人“不愿意”为此付出更多的代价，表示“愿意”者为41%，另有12%的人表态“难说”。

在多数市民看来，西江引水更是公共成本，而不是个人成本。因此，对西江引水提高的用水成本，51%的受访者认为应由“政府负担”，44%的人认为应由“市民与政府共同负担”，仅1%的人认为应由“市民负担”。

从公众态度的深层原因来看，环保监管不足下出现的经济高速增长，无疑透支了生态环境从而透支了民众权利，而在发展成果的分享上，普通市民的分享程度明显较政府要弱。2010年，全市GDP较2005年增长108.5%，同期政府财政收入增长高达242.2%，居民家庭人均年可支配收入仅增长67.6%。民调显示，对2011年经济发展成果，仅33%的受访者认为自己有分享，六成以上的人认为没有分享。政府财政取之于民、用之于民，在经济增长中取得的多，当在市民用水这一基本民生事务上承担得多，方显财政的公共性质。

二、公众不倾向成本补偿提价，还缘于对供水企业投资和成本控制能力的信心不足，疑虑其诚信，不愿意为落后的管理和生产力埋单。

调查显示，对自来水企业节省投资的能力，30%的受访者表示“有信心”，而多达47%的受访者表示“没有信心”；对其降低成本的能力，“有信心”者仅28%，“没有信心”的受访者更多达53%。

公众缺乏信心并非凭空而来。公开资料显示，市自来水公司近3年供水的产销差率一直未低过20%，且逐年递增至22%以上，广东省物价局《城市供水定价成本监审的管理办法》规定了全省年供水量3亿立方米以上的供水企业不高于12%，首善之区的广州却远远落后。仅此生产的水卖不出钱，减少的收入已上两亿元。2008-2010年该司发生亏损的同时，人均年工资却逐年递增至6.8万元，远高于市统计局公布的同期全市企业4.9万元的水平，甚至高出了房地产业和计算机服务业的水平。另据2007年9月份的公开报道，在广州市自来水公司的招标公告中，西江工程投资总额为50亿元，管网距离60公里，日取水量350万吨；而工程完工后投资造价达到88亿元，管网实际距离为71.6公里，管网长度增加不足20%，而投资增加高达76%；每公里的实际造价达1.23亿元，比招标造价0.83亿元增加了48%。需要强调的是，西江引水工程于2008年底开工，时逢金融危机时期，各项物价均低，但严重的造价超招标状况，市自来水公司却无任何说明。

“有关方面”公开介绍，自来水公司的成本上升，重要原因之一是西江引水及改造工程以20年计的折旧成本，每年高达4.3亿元。这一讲法使公众产生“虚增账面成本”的疑虑。首先，西江引水工程各项公开资料介绍，其设计合理使用年限为50年，占造价比例最大的钢管管材使用年限更可达到100年，而折旧按20年计算，严重背离实际。其次，即使按行业会计制度，优质管材的折旧年限也远超20年，而优质管材使用正是西江引水投资的主要部分，完全可以采用更长的折旧年限，从而降低“账面成本”。其实，在市自来水公司的账单里，折旧期短是一大特点：2009年折旧费3.2亿元，当年固定资产净值39亿元，即折旧年限仅余12年；2010年当年固定资产净值123亿元，当年折旧3.7亿元，加上西江引水和改造工程预计4.3亿元新增折旧，折旧成本将达8亿元，以此计算全部固定资产净值折旧年限仅为15年。需要指出的是，折旧年限刻意取短还是求实取长，表面上是会计准则之争，是账面成本游戏，本质上衡量着自来水公司是不是一个对市民负责任的企业。

基于对自来水公司的不信任，市民普遍要求其向社会公开如下成本事项，以求更准确的判断是否在为不合理状况埋单：

三、物价行政部门的公信力不足，难以促进社会形成共识。

调查发现，对物价行政部门组织的“调价听证会能否反映市民的心声”这一问题，认为“不能”者达到52%，较2008年底大幅增加了25个百分点，认为“能”者仅33%，15%的受访者评价“难说”。“在水价调整过程中，对物价部门为市民把好关”这一问题，表示“有信心”的受访者为35%，“没信心”者多达52%。物价行政部门公信力严重流失，自然也就缺乏向公众解释提价合理性的说服力。

群众的眼睛是雪亮的。市民的评价并非简单缘于对提价的厌恶，而是近年来在污水处理费提价、出租车提价等重大事项上，物价行政部门缺失对公众意见和市民利益的关切。2008年底污水处理费上调听证中，市物价局未按国家规定向公众公开成本“监审报告”，而是提交一份成本“研究报告”，民意中心为此专门致函市物价局，但直至污水处理费正式收取之时，“监审报告”都未与市民见面，这在大城市重大提价事项上是罕见的。在2011年出租车提价事项上，市政协委员韩志鹏向市物价局表达意见过程受到的困扰，很是令市民不平。而此次春节刚过元宵未至，市物价局急切安排水费上调议程，传媒和公众均为此“大红包”诧异，更有市物价局官员宣告，此次提价不够，明年还要提污水处理费。物价行政部门能否为市民把好关，合理平衡各方利益，市民心里有杆秤。

四、水务乃民生大事，不能向市民的口袋要出路，要向改革要出路。

综合研究各方资料和公众意见，对居民自来水提价实无必要；实行阶梯水价，也应符合公众意愿，22吨基数内水价不提。理据在于：市自来水公司2010年账面亏损加上西江引水和改造工程增加的成本，账面缺口大致为11-12亿元；如123亿元固定资产折旧年限延长至40年，账面成本可减少5亿元；降低产销差率达到省物价局规定的标准，可实际增加收入上两亿元；至于上缴政府的1.8亿元水资源费，政府应考虑西江引水的资源性投资，全额返还；如此一来一回，市自来水公司的成本下降和增收空间可超过9亿元，加上自身挖潜努力让成本下降5-10%可节支上亿，以及阶梯水价超基数部分的增收和工商、特种用水的增收，则可望实现账面平衡。

在公共服务项目里，水务提价成了广州市民的一大心结，10年里污水处理费提价3次，自来水费提价2次，加上本年与明年各自再提一次，可称得上坚韧不拔、大步快走。让公众纠结的是，污水处理费提高了，污水处理投资上百亿元，身边的珠江水还是不敢喝，只能养养花、养养鱼、养养眼；到外地取水又有近百亿投资，市民又要花钱，取回的水也还有不少家庭不敢喝，要去买桶装水、净化水；钱越花越多，“水污”和“污水”却成了久治不愈的两个顽疾。另一方面，自来水费和污水处理费多次加收，客观上已然显著抑制了用水需求，近年市自来水公司售水量稳中略降，明显滞后于GDP增长和人口增长；售水量上不去就要加价，加价又抑制需求，售水量更有可能下降；从中期来看，频繁的收费上调，极有可能造成水务企业加价难补亏、市民节水不省钱的困局。

无疑，水务事项上集结了多方矛盾，而处理这些矛盾的出路显然不在于持续不断地提价。向市民口袋要出路，路子一定越走越窄。

改革才是出路。水务企业现行管理体制，仍是行政主管局直接管理企业，属上世纪60、70年代的旧式体制，很难让人联想到从中造就先进的生产力。传统企业的先进生产力，更多地体现在管理能力、企业体制和法人治理上。广州燃气集团有限公司提供了成功的改革案例。该公司前身是广州煤气公司，成立后长期生存于行政主管局管理的旧式体制中，20多年长期亏损。2008年市委市政府作出了改革决策：政企分开，将其划归国有资产授权经营公司——广州发展集团经营管理。2009年广州煤气公司正式划转并当年实现盈利，次年更实现利润翻番，高压管网建设成本较改革前下降了20%，消化了历年累计的巨额亏损；原本广州煤气公司拟于2009年提价，但考虑到金融危机对社会的影响而放弃，至今居民天然气定价未有上调；改革前政府每年需对煤气公司补贴数千万元，改革后全部取消。仅三年时间，广州燃气集团已成为国有优质资产，创造了企业、市民和政府的多赢。对比水务企业和燃气企业，同是垄断性的国有公共服务企业，改不改革，会不会管理，有没有先进的生产力，对市民的幸福感而言大不一样。

水务关系着千家万户的小日子，然而小日子却印记着党政大决策。公共部门在胆子大一点、步子快一点地向市民提价的时候，不妨先去重温一下20年前邓小平同志在南巡中穿透历史、震撼人心的讲话：不改革开放，只能是死路一条。