广州城市公共交通的困境与政策探讨

    后亚运时代，广州民生事务的社会聚焦，迅速集中到道路交通上来。今年4月1日至5月9日间，市政府门户网站“百姓热线”栏目中，关于公交、道路的市民建议和投诉等，占同期全部意见条目多达30％，热议最高。年初政府公布《广州中心城区缓解交通拥堵方案》，征求公众意见，引发广泛热议。广州社情民意研究中心（以下简称“民意中心”）于今年3月开展市内公共交通服务评价民意调查，在此基础上结合历年民调及统计数据，深入研究了公共交通面临的问题，并就公共政策的重点进行了讨论。
    本项研究的主要结论是：“道路堵”、“公交挤”、“打的难”，是主流民意反映的城市道路交通的三大问题，其中“公交挤”是主要矛盾，其背后是城市公共交通需求与运力的严重失衡；这一矛盾的深化，不断流失市民出行的幸福感，加重了城市交通的恶性循环。近年客运人次的爆发性增长、公交运力投入相对滞后，交通公共权利享用的社会差距扩大，是矛盾深化的主因。城市公共交通政策不能就“路堵”而谈治理，必须从社会公平共享道路交通资源出发，讨论和反思政策核心及重点，依据广州实际，落实和保障公交优先。
    本研究报告的分析数据来源于民意中心2008、2009、2011年的民意调查及《广州统计年鉴》。
    一、城市交通的主要矛盾
    目前，广州市民对城市交通的不满舆论，凸显于公共交通人车关系的失衡、公交车和地铁乘车的拥挤。
    本年民调显示，市内公共交通乘车拥挤的不满意度，较2008年大幅增加了12.4个百分点，达到48.3%，远超过满意度26.9个百分点。在民意中心众多的民调中，不满度达到如此水平的极为少见，在2010年的广州社会经济状况公众评价民调中，所有51项指标中仅有“物价水平”、“收入差别”、“商品房消费”等4项的不满意度处在其上。
    需要指出，公交拥挤主要发生于上下班交通高峰繁忙时段，但大部分市民使用公交出行亦主要在于上下班。因此，拥挤是公众现实的感受。
    “公交拥挤”的不满是普遍的。首先，对公交车乘车拥挤的民调不满意度自2008年以来一直接近五成，地铁则较2008年大幅增加20个百分点，达43.7%。其次，中心城区及周边城区的市民，对车挤的不满意度均在四成以上，而中心城区市民的不满意度更多达五成。再次，甚至于自行驾车的群体，也对公交拥挤多有不满，不满意度达34.7%。
    数据显示，公众对“公交拥挤”的不满舆论，显著高于“道路通行”的不满，本年度两者民调数据分别为48.3%和33.1%，前者要高出15.2个百分点。必须指出，由于出行群体话语权力的落差，解决“道路拥堵”的呼声明显强于“公交拥挤”，传媒和精英舆论与主流民意存在显著差异。草根阶层只能以“西装进去、裤衩出来”、“挤车也是技术活”等自嘲式的互联网话语表达对公交拥挤的不满。
    “公交拥挤”造成的社会后果是严重的：
    ——加重公众出行成本和代价，流失大众乘车幸福感。从公交出行成本来看，市委市政府实施的公交惠民政策，使市民货币成本近年有所下降；但是，公交出行中的乘车拥挤及其连带的乘车空气环境、卫生环境等的不佳，使市民为之付出更大的心理及生理代价，严重流失乘车幸福感。
    ——“公交拥挤”已成为城市交通恶性循环的主因和机理。研究发现，对公交出行非货币代价和成本的厌恶，是人们购置私家车的主要动因；在本年民调中，对公共交通评价“又挤又堵”的群体购车意愿最强，其次是“挤但不堵”的群体；评价“不挤但堵”的群体购车意愿最低（见表1）。

表1：持不同舆论评价群体的购车意愿

    车挤程度和人们不满的上升，强化了社会的购车欲望，2009年民调显示，无车人群中表示近三年有“打算”买车的比例为19.0%；但到今年，表示近一年有“打算”买车的就多达16.7%，市民购车意愿明显提升。
    显然，在收入许可的情况下，摆脱拥挤而追求出行舒适，是市民在现有交通格局下的自发选择。但是，这样的选择将造成更多的社会负效应：进一步加剧道路拥堵，减缓地面公交车辆周转，从而加剧公交拥挤，道路拥堵与公交拥挤陷入更深的恶性循环。此外，公交拥挤也使更多人选择“打的”，相应导致“打的难”。
    以上研究表明，从公众舆论和社会后果来看，“公交拥挤”及其反映的公交系统人车比例失衡，是当前乃至今后一段时期，广州城市交通面对的主要矛盾。
    二、主要矛盾的社会成因
    “公交拥挤”的社会成因，源自2007年以来，城市公交客运量的爆发性增长，以及公交系统运力投入相对滞后，有效供给不足。深层原因在于，公共交通资源享用的社会差距拉大，社会不公状况趋向严重。
    首先，2007年至今，公交乘车人次呈爆发式增长，除金融风暴发生的2008年，其他年份均呈两位数增长（见表2）。

表2：城市公共交通客运量及增长率

    其次，公交运力增长明显滞后。与乘车人次爆发性增长相比，公交车辆增长落差极大（见表3）。

表3：公共汽、电车和轨道交通客运量与车辆数

    再次，运力增长的滞后，导致公交负荷持续上升，直接造成“公交拥挤”。统计数据显示，自2006年以来，公交车辆的年均客运人次负荷持续上升（见图1，见图2）。

 
图1：城市轨道交通车辆负荷

 
图2：城市公共汽、电车车辆负荷

    数据表明，2003~2006年间，公交车辆负荷持续下降，此后进入拐点，至今仍呈上升趋势。需要指出的是，地铁延长线和新线路的开通，虽然大幅增加运力，但也同时加大了换乘节点和核心路段的负荷，造成其更加拥挤，市民不满面更加扩大。
    最后，公共交通在地面交通格局中的地位显著下降。随着近年私人汽车的高速增长，公交车车辆增速明显滞后，占社会民用车辆比例显著减少（见表4）。

表4：公共汽、电车和私人汽车占全社会民用车辆比例

    归纳而言，2007年以来，广州社会交通的基本格局是：社会出行需求进入爆发性增长时期，公交运能运力增长则严重滞后；以私人购车为主的社会车辆进入强劲增长时期，公交车辆增长则显著滞后；在社会交通体系中，公共交通的总体地位明显下降，呈现退出路面、向地下发展的状况；但是，投资高昂的地铁发展，应对社会需求的局限，正在明显上升。“公交优先”战略令人沮丧地落空。
    在这一格局的背后，是交通资源享有权利社会差距的扩大，是路权社会配置的公平显失。公交拥挤的加剧，本质是公交出行群体公共权利的流失。
    目前，广州社会的出行群体大体分为三大类型：一是公交群体，二是自驾车辆（私家车、单位车及公务车）群体，三是非机动车（自行车和步行）群体；公交出行群体又大致分为搭乘公交车、搭乘地铁、公交车及地铁连乘三个群体。不同的群体依赖不同的出行工具和方式，群体内的成本和收益的一致性与群体间的差异性，是较为明显的。出行成本和收益的差异，使群体流动形成两大趋势：一是公交群体向自驾群体的流动；二是公交群体内的公交车群体向地铁的流动。
    公交与自驾出行两个群体的公共交通资源使用差异，近年明显拉大。研究表明，公交群体享有的资源和权利相对较小，非货币成本负担相对较大。自驾车群体出行成本较高，但享用社会资源最多，出行舒适度最高。数据表明，目前近24％的自驾车群体，拥有社会车辆比例超过85%；而占社会车辆比例不到1%的公交车，乘车人群占路面交通人群比例近70%。权利落差造成的出行成本收益对比，促使公交群体向自驾群体流动。
    在公交体系内部，地铁出行虽花钱较多，但综合出行成本相对低于公交车出行，享用公共投入资源较多，乘车环境相对较好。这里，权利落差也导致公交车群体向地铁的流动。
    社会交通资源和权利的享用不公，造成了不同出行群体间的流动性。人们购车意愿的强化，就是在自发追求道路交通的资源和权利，同时也反映了对公共政策干预社会不公的信心和预期不足。加于公交出行群体的不公平，其负效应是全社会的，没有人能在博弈中成为赢家，强势的自驾车群体利益也随“路堵”而流失。
    三、公共政策的若干讨论
    通过以上分析可以看出，广州城市交通问题不止于“道路拥堵”，其深层的矛盾主要还是在于公共交通的滞后及其搭乘群体地位的下降。因此，就路堵而治路堵，难以治本并收到长效，切实做到“公交优先”才是出路。民调显示，如果“公交地铁更加完善”，高达58.5%的有车市民表示将减少用车；而“打算”买车的市民中，也有多达46.8%的人表示由此会打消买车念头；这显然是令人兴奋的可能性。为此，解决问题需要建立新的思考方式，反思公共政策的着力点，以达到对城市交通恶性循环的有力干预和制止。
    首先，要正确把握社会交通的技术结构和社会权利结构的关系。技术问题的背后，是社会人文问题，合理的技术结构必定依赖于合理的社会权利结构。这里思考问题的方式应该是，公交出行人群享用的道路交通资源是在减少还是在增加，社会差距是在缩小还是扩大？在资源稀缺凸显的情况下，有没有更多的向其进行倾斜配置？最终，公交体系及其使用人群在社会交通中的地位是上升还是下降？
    其次，在公共交通体系中，需要反思路面公交和地铁的关系。从技术上讲，国际国内实践经验表明，地铁不可能取代地面公交，地面公交的社会需求具有一定的刚性，且在路线设置、站点覆盖方面，都是地铁难以比拟的。从权利现状来看，路面公交群体权利减少的程度最高，出行成本相对最重，需要从公共政策上给予更多的倾斜。
    再次，公共交通的运力总量规划和投放，应该适应社会需求爆发性增长的特点，为市民服务和发挥中心城市功能两者并重。按《广州中心城区缓解交通拥堵方案》的规划，至2015年公交车车辆运力投放增长不足30%，地铁不足50%，能否适应需求增长特性，令人生疑。随着珠三角一体化推进，以及城际轻轨铁路更多的贯通，各地无车居民来往广州的流量将会显著提升；城市公共交通体系的建设，与珠三角一体化推进及市民需求增长要统一起来。
    第四，要正确处理公交路权优先和路面公交运力超常规投放的关系。一方面，需要超常规投放地面公共交通运力，在较短的阶段内显著增加公交汽、电车车辆总数，才能补足目前运力的滞后。另一方面，投放的车辆必须有路可走，近期，政府多次强调发展公交专用道，这在本质上是缩小道路资源社会享用不公的重要措施。BRT是成功的模式，更重要的是带给了人们启示：完全彻底的保障公交路权优先，就可以产生强大的公交通行能力。本年民调中，多达73.3%的市民对BRT的作用表示了认可。在道路资源难以有效增加的情况下，以公交专用为目标，多种方式重组道路资源，应大步而坚定地推行。
    第五，要按市民需要优化公共交通资源存量。从市政府网站市民建议和投诉中可以看到，存量资源还有很大的优化空间，在合理调整客运线路，针对客运高峰时期、人流密集路段调整发车频率都是有效的存量优化之举；其次，注重改善乘车环境，提升公共交通的服务水平，在运力没有大幅投入，通过乘车环境的改善来提升服务水平，是缓解市民车挤之苦的主要办法。
    第六，关注草根人群的出行需求。在自行车族和步行族中，低收入和中低收入群体占了八成以上。因此，在发展公共交通的过程中，不可遗忘这些需要特别关注和照顾的群体。在道路配套设施的设置上需要有意识的向其倾斜，如设置自行车专线、扩展绿道、增加行人设施等。市委张广宁书记最近在民意中心相关报告上批示，要求从增加人行天桥入手解决交通问题，表明了对草根阶层出行的重视。
    城市交通是系统而复杂的，广州解决道路堵、公交挤、打的难三大突出问题，难于毕其功于一役。但是，抓住主要矛盾才能牵一发而动全身。回应民意，以人为本，以“公交优先”促进道路交通公共权利的公平享有，是实现交通良性循环的根本出路。

附件：调查样本资料信息

    本次调查采用配额抽样与随机抽样相结合的方法，电话成功访问了广州市越秀、荔湾、天河、海珠、白云、黄埔、番禺、萝岗、花都、南沙十个区1004位居民，同时在公交车站、地铁站、出租车上落点现现场偶遇访问了721位乘客。
    一、普通市民部分（样本量：1004）
    1、性别：■男：52.2%  ■女：47.8%
    2、年龄：■18-29岁：33.3%  ■30-44岁：39.1%   ■45-59岁：20.6%  ■60岁以上：7.0%
    3、受教育程度：■初中及以下：19.4%   ■高中、中专：34.7%   ■大专：22.8%   ■本科：21.3%   ■硕士及以上：1.8%
    4、职业：■单位负责人：1.1%  ■单位管理人员：8.7%  ■单位一般办事或工作人员：19.6%     ■公务员：2.0%   ■专业技术人员：12.0%   ■商业、营销人员：10.1%  ■生产、运输工人和有关人员：5.8%  ■个体户：7.7%   ■服务业（保安、司机）人员：7.2%  ■军人：0.2%  ■农民：2.9%   ■自由职业者：3.2%    ■学生：5.0%   ■家庭主妇：2.3%   ■散工、临时工、钟点工：2.5%   ■失业、无业：2.4%   ■离、退休：6.8%    ■其他：0.7%
    5、单位类型：■党政军机关：2.0%         ■事业单位：9.3%     ■国有或国有控股企业：12.4%   ■集体或集体控股企业：3.5%  ■外商独资或控股企业：6.1%  ■私、民营企业：33.6%   ■个体经营：13.8%    ■社会团体：0.8%     ■以上选项均不适用：18.4%
    6、月均收入：■800元及以下：11.9%        ■801-1500元：8.0%       ■1501-2000元：12.7%   ■2001-2500元：17.9%  ■2501-3000元：9.0%   ■3001-4000元：13.6% ■4001-5000元：10.2%  ■5001-8000元：8.4%       ■8000元以上：8.1%
    7、区域：■越秀：9.9%        ■荔湾：7.5%      ■白云：19.4%      ■天河：14.1%    ■海珠： 15.1%         ■黄埔：3.5%     ■番禺：16.6%        ■花都：8.1%   ■南沙：2.9%  ■萝岗：2.5%    ■增城：0.6%         ■从化：0
    二、公交车乘客部分（样本量：367）
    1、性别：■男：49.0%   ■女：51.0%
    2、年龄：■18-29岁：57.8%   ■30-44岁：33.5%   ■45-59岁：7.4%   ■60岁以上： 1.3%
    3、受教育程度：■初中及以下：6.6%    ■高中、中专：30.8%    ■大专：35.4% ■本科：25.0%      ■硕士及以上：2.2%
    4、职业：■单位负责人：2.5%    ■单位管理人员：10.6%    ■单位一般办事或工作人员：30.2%         ■公务员：0.8%   ■专业技术人员：18.8%      ■商业、营销人员：14.7%       ■生产、运输工人和有关人员：1.6%      ■个体户：3.5%   ■服务业（保安、司机）人员：3.5%     ■军人：0.5%    ■农民：0.5%        ■自由职业者：4.4%       ■学生：4.4%   ■家庭主妇：0  ■散工、临时工、钟点工：1.4%    ■失业、无业：0.5%     ■离、退休：1.4%       ■其他：0.7%
    5、单位类型：■党政军机关：1.1%    ■事业单位：10.9%   ■国有或国有控股企业：13.4%    ■集体或集体控股企业：3.8%     ■外商独资或控股企业：12.5%       ■私、民营企业：33.2%    ■个体经营：15.3%       ■社会团体：1.1%     ■以上选项均不适用：8.7%
    6、月均收入：■800元及以下：7.2%    ■801-150元：6.6%     ■1501-2000元：14.4%    ■2001-2500元：17.5%   ■2501-3000元：20.2%   ■3001-4000元：16.9% ■4001-5000元：9.7% ■5001-8000元：5.0%       ■8000元以上：2.5%
     7、区域：■越秀：7.9%          ■荔湾：5.4%      ■白云：15.3%   ■天河：21.3%  ■海珠：17.4%     ■黄埔： 14.2% ■番禺：10.1%    ■花都：0.8%   ■南沙：5.4%     ■萝岗：1.6% ■增城：0.5%     ■从化：0
   8、居住时间：■十年以上： 45.5%   ■五年至十年： 18.8%   ■一至四年： 34.1%    ■一年以下： 1.6%
    三、地铁乘客部分（样本量：237）
    1、性别：■男：55.7%    ■女：44.3%
    2、年龄：■18-29岁：51.5%      ■30-44岁：38.4%    ■45-59岁：8.4%      ■60岁以上： 1.7%
    3、受教育程度：■初中及以下：10.5%      ■高中、中专：27.8%  ■大专：30.4%   ■本科：29.5%  ■硕士及以上：1.7%
    4、职业：■单位负责人：3.8%     ■单位管理人员：17.4%     ■单位一般办事或工作人员：28.9%   ■公务员：1.7%    ■专业技术人员：14.5%       ■商业、营销人员：10.6%  ■生产、运输工人和有关人员：2.1%          ■个体户：4.3%    ■服务业（保安、司机）人员：2.1%     ■军人：0    ■农民：0.4%    ■自由职业者：7.2%           ■学生：2.1%    ■家庭主妇：0.9%     ■散工、临时工、钟点工：1.7%          ■失业、无业：0   ■离、退休：1.7%   ■其他：0.4%
    5、单位类型：■党政军机关：0.8%    ■事业单位：9.7%  ■国有或国有控股企业：10.5%    ■集体或集体控股企业：4.6%        ■外商独资或控股企业：10.5%        ■私、民营企业：39.2%   ■个体经营： 15.6%       ■社会团体：1.7%    ■以上选项均不适用：7.2%
    6、月均收入：■800元及以下：3.8%     ■801-1500元：8.0%       ■1501-2000元：9.3%     ■2001-2500元：19.4%      ■2501-3000元：15.6%  ■3001-4000元：20.7% ■4001-5000元：10.1%       ■5001-8000元：8.9%       ■8000元以上：4.2%
     7、区域：■越秀：12.2%  ■荔湾：15.2%      ■白云：17.7%       ■天河： 21.1%   ■海珠：16.9%          ■黄埔：1.3%      ■番禺：12.7%   ■花都：1.7%   ■南沙：0

■萝岗：0.8%     ■增城：0.4%     ■从化：0
    8、居住时间：■十年以上： 30.5%    ■五年至十年： 26.3%    ■一至四年： 42.4%       ■一年以下： 0.8%
    四、出租车乘客部分（样本量：117）
    1、性别：■男： 47.0%     ■女： 53.0%
    2、年龄：■18-29岁：53.8%    ■30-44岁：38.5%     ■45-59岁：7.7 %     ■60岁以上：0
    3、受教育程度：■初中及以下：7.7%    ■高中、中专：38.5%    ■大专： 25.6%     ■本科：26.5%    ■硕士及以上：1.7%
    4、职业：■单位负责人：2.6%    ■单位管理人员：20.5%      ■单位一般办事或工作人员：21.4%      ■公务员：4.3%   ■专业技术人员：9.4%  ■商业、营销人员：14.5%     ■生产、运输工人和有关人员：3.4%       ■个体户：5.1%    ■服务业（保安、司机）人员：4.3%      ■军人：0.9%  ■农民：0.9%   ■自由职业者：5.1%    ■学生：3.4%   ■家庭主妇：0.9%  ■散工、临时工、钟点工：0      ■失业、无业：1.7%       ■离、退休：0.9%    ■其他：0.7%
    5、单位类型：■党政军机关：2.6%       ■事业单位：12.8%    ■国有或国有控股企业：13.7%    ■集体或集体控股企业：1.7%     ■外商独资或控股企业：7.7%   ■私、民营企业：33.3%   ■个体经营：17.9%   ■社会团体：0.9%   ■以上选项均不适用：9.4%
    6、月均收入：■800元及以下：7.7%  ■801-1500元：3.4%   ■1501-2000元：8.5% ■2001-2500元：16.2%    ■2501-3000元：14.5%    ■3001-4000元：23.9%      ■4001-5000元：8.5%     ■5001-8000元：6.0%    ■8000元以上：11.3%
    7、区域：■越秀：6.9%   ■荔湾：12.9% ■白云：19.0% ■天河：21.6% ■海珠：14.7%      ■黄埔：14.7%  ■番禺：3.4%  ■花都：2.6%   ■南沙：1.7% ■萝岗：2.5%    ■增城：0     ■从化：0
    8、居住时间：■十年以上：36.8% ■五年至十年：20.5%  ■一至四年：38.5% ■一年以下：4.2%