关于建立行政决策程序的若干建议

今年9月，广州市政府法制办就《广州市政府重大行政决策程序规定》向全社会征求意见。广州社情民意研究中心于10月中旬组织了包括省市人大代表、政协委员、社会活动家以及政治学、行政学、经济学等方面的专家学者共19人参加的两场座谈会；并以访问调查的形式征求了87位社会各界知名人士、专家学者对此的意见。

专家学者与社会知名人士普遍认为，建立行政决策程序“有利于公众了解、参与公共政策的制定”、“有利于推动科学民主决策”、“为民众参政议政提供了渠道”。专家高度评价这一工作，认为是社会主义政治文明制度建设的重要探索，体现了广州市改革先行一步的努力。

与此同时，专家学者们指出，目前一些涉及民生具体事务的行政决策最大的问题是官民脱节，决策背离民意。从制度上解决公众有效参与，确保民生公共事务行政决策质量，这个问题已经到了不容忽视和迫切需要解决的时候。要从制度建设层面上保障行政决策造福于民，防止出现造祸于民、造乱于世的决策。

专家学者建议，建立行政决策程序需要十分注意以下方面：

着眼民生事务，着力公众参与

一、“行政决策程序”的定位

程序涵括的行政决策，要放在民生公共事项议题上，着眼于解决民生具体问题。超过九成的专家学者认为，要把“对民生影响面较广、牵涉公众利益较重的决策”纳入行政决策程序中。“程序”的着力点在于解决公众参与，要成为民意直通决策的制度载体。

建立行政决策程序之所以定位在“民生事务”和“公众参与”两个方面，主要原因在于：

1、实现市委“民生为重”的理念。2007年，中共广州市委已提出“富民优先、民生为重”的治市方针。建立行政决策程序，也应以“民生为重”，确保民生公共议题能够有效纳入程序。民生问题，是一些具体的公共事务，很多情况下并不“重大”；然而，民生问题无小事，看似具体的小事实际上件件关系群众的切身利益。在这些具体公共事务上的行政决策，直接影响群众利益是维护、增进还是损害、削减。因此，民生公共议题的行政决策，更需要建立有效程序规范，保障决策质量。决策民主化，不应停留在重大问题上，更应重点和优先关注一件件具体的民生议题。

2、实现“官民和谐”。民主是和谐的基础，是和谐的保障。公众充分参与，才能做出体现民意的决策，使官意与民意达成一致。目前一些涉及民生公共事项的具体行政决策，引起了不同程度的社会纷争，背后反映的是决策与民意关系，是行政决策的公众参与度问题。

3、维护社会多元利益的和谐共处。中国发展到现阶段，社会利益分化、多元了，社会谋生方式越来越多样化，一项决策出台，总会有人得利，有人受损。如果行政决策不经过公众参与过程去求得当事各方具体利益的平衡，表面看决策成本很小，但一旦遇到社会反弹，致使决策实施不下去时，所造成的社会成本就更大。勉强实施更会造成社会分化和心理隔阂加深的长期社会成本。

4、保障政府与人大决策分工的合理。重大决策与民生决策是两个不同的概念，有时候重大决策跟民生决策是吻合的，但更多时候是不同的。重大决策主要是宏观性的、公众感知度不强的、需多种专业知识解决的决策，而民生决策更多的是群众身边的具体事务，市民看得见摸得着，与群众的切身利益密切相关。我们现有的体制框架是，重大事项由人大去议定，党的意图贯彻到人大，通过人大这个平台充分吸纳社会意见形成决策，党委和人大决定的重大决策，由政府执行。政府在执行过程中，有许多具体事务要去做，这些具体事务的行政决策是由政府决定的。因此，专家明确提出，重大决策应以人大议政为主，着力于“代表”参政；而政府行政中涉及民生问题的决策，要以公众直接参与为主。例如城市总体发展规划等，应由人大拍板决定；规划部门在何处选址变电站、垃圾站、医院、学校等，这不需要人大去讨论决定，应建立公众参政程序进行行政决策。总的来说，就是在重大决策上人大“代议”，民生行政决策上公众“直议”。

二、“行政决策程序”的范围

根据上述定位原则，涉及民生公共事项的行政决策程序的范围，应与“重大事项”相区别，既有所“收缩”，也有所“扩大”。

所谓“收缩”，是将“重大行政决策”定义收缩到“涉及民生事项的行政决策”，把那些直接影响到民生的决策，无论大小，都纳入到程序性制度之中，使其能直截了当的体现民意。如教育、医疗、环保、环卫、交通等公共设施选址，如社保、医保、医疗、教育等制度调整，如水电气、公交等公共产品收费调整，都应该纳入“行政决策程序”的范围内。

所谓“扩大”，即应将“行政决策程序”适用范围扩大到市、区（县级市）级政府、街道办事处，以及市、区（县级市）的各级政府职能部门。民生问题的有效解决，不只是市级政府的的责任，也需要各级政府、各职能部门共同努力。因此，凡是涉及民生公共议题的行政决策，不管是市一级还是区一级政府、各职能部门，甚至是街道办事处，在决策时均应参照“行政决策程序”操作，使民生问题在基层就得到有效的协调、解决。

总的来说，行政决策的完善和优化，重点应该提高涉及民生问题的决策质量。什么是“高质量”？ 就是胡锦涛总书记说的 “把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和落脚点。”人民是具体的，拥护了、赞成了、高兴了、答应了，就是高质量。

把握参与重点，建立参与机制

公众参与应包括整个行政决策全过程的各个环节，包括决策启动、参与、监督、评估等，其中建立公众启动行政决策的机制尤为重要。

三、行政决策的启动

专家认为，涉及民生事项的行政决策，如果启动权仅赋予行政首长和分管领导，而没有社会公众的启动权，是不合理的。专家明确提出，公众应与政府共享决策权，除了政府的主动提起，必须要有公众的主动提起。目前很多老百姓利益受损时投诉无门，困境的背后实际是其决策启动权没有得到制度保障。没有启动权，当事人为引起政府和社会的关注，就只能上街、爬大桥，采取的手段越来越激烈。所以，应让群众，特别是让那些受决策影响的直接利害关系人有依程序启动决策的权利，包括启动决策调整的权利。当然，决策启动不能随意，在制定行政决策程序规定时，对政府和公众启动的程序和模式应给予制度规范和保障，明确在什么情况下可以由公众启动决策，由哪个部门受理和审议等。

专家建议当出现以下几种情况时，政府行政部门就应启动决策的程序：第一，当联名要求启动决策的人大代表、政协委员达到一定数量时；第二，当受影响的利害关系人达到一定的数量并且联名提起时；第三，有一定数量的人大代表、政协委员及相关利害关系人联名提起时；第四，民主党派、社会团体、行业协会等组织达到一定条件时也可启动决策程序。

四、决策拟制的公众参与

公众参与是专家们最为关注的问题之一。综合专家意见，比较集中在以下四个方面：

1、公众参与形式要多样化。访问调查发现，57.0%的受访人士认为要“增加公众参与的方式”，近五成受访人士认为现有的参与形式并不足够，比例为47.7%；持“足够”表态的比例不足三成五，为34.9%。专家建议增加公众参与的方式，包括“网络参政”、“民意调查”、“建立协商机制”等形式。有的专家强调，建立起有效的协商机制，促进不同利益诉求之间的协商，是重要的公众参与形式。专家还建议，何种决策采用何种公众参与的形式，要有具体规定，72.1%的受访人士要求“加强公众参与程序的可操作性”。

2、保障公众参与的充分性。专家指出，公众参与目的在于解决如何把“不同利益群体的需求”整合为“集体需求”。然而，多数专家对现有“征求意见稿”群众参与的充分性表示怀疑。调查显示，仅有23.3%的受访人士认为现有参与方式能使不同阶层的利益诉求得到表达，超过六成人对此持怀疑的“难说”态度，比例为60.4%。还有专家尖锐指出，弱势群体的意见无法通过“征求意见稿”现有方式得到表达，而民生问题需要解决的核心问题就是弱势群体的权益能否反映到决策过程之中。因此，专家建议政府应变被动上访为主动下访，充分发挥各级基层政府部门的作用，在决策制定时让街道办事处、居委会等部门直接上门收集弱势群体的意见与诉求。

要使公众参与充分，意见能有效的表达，挑选代表是一个重要的问题。专家提出，公众参与形式中的 “座谈会”、“专业论证会”、“听证会”，参与的专家、群众代表如何报名、如何挑选，要有清楚的规定，是随机抽样还是有目的的选择？利害各方代表的比例如何确定？这些都要给予明确。专家还提出，利害关系人的选择是很重要的环节，应有最低的人数限制，并且应合理分配利与害各方代表的名额。

3、保障公众参与的有效性。公众参与的有效性，体现在公众意见是否能在充分表达之后被决策采纳、吸收。如果公众的意见不能影响政府决策，那么公众参与也只会流于形式，变成一种“伪参与”。有高达八成六的专家担心公众参与程序会流于形式、“走过场”，说明保障公众参与的有效性，是十分重要的。

4、听证会的组织形式有待改进。听证会是公众参与形式中比较普遍的一种，然而，专家纷纷指出，现在的听证会变成就是“听涨会”。所以专家建议听证会的组织形式有必要进行修改，特别是在确定听证代表的问题上，不能由政府统一指定。而听证会也不能局限场次，专家认为广州那么大，听证会开一场两场解决不了问题，应该开若干场，让民意得到充分、有效的表达。

五、行政决策的评估

1、决策评估要有民间的第三方专业机构参与。决策评估包括决策前的风险评估和决策实施后效果评估两部分。专家普遍认为“民间的第三方专业研究机构”对决策评估的效用将会更大。调查发现，对于决策评估机构效用的评价，“民间的第三方专业研究机构”的被选比例最高，达84.9%。

但须明确，决策拟制部门不能因委托第三方评估而不进行决策评估，特别是风险评估，不能仅以第三方评估结果为决策风险程度的衡量依据。因为对于一些复杂民生问题，决策拟制部门会较第三方更清楚政策背景，掌握更多的信息，因此应在委托第三方进行评估的同时自身也须开展决策评估。

2、要把社会风险作为决策评估的重要标准。专家表示，风险评估应以影响社会稳定的程度为一个重要标准，主要包括决策对社会利益分配的影响、对不同利益群体的影响范围以及利益变化程度，并且要提出利益受损补偿的有效方式以及补偿程度。

实现全程公开，保障社会监督

六、行政决策的公开

调查显示，近八成五的专家明确要求“加强决策信息公开的透明化、制度化”。只有在信息公开的情况下，才有公众参与和民主讨论的基础。决策的公开应该包括决策的产生、制定、执行、评估、监督等全过程。

1、决策产生的相关信息。决策启动的背景和原因，决策由哪个部门负责拟定，决策草案内容是什么，决策相关负责人是谁等。

2、决策公众参与的相关信息。采用了何种公众参与的方式；公众参与的意见如何、结果如何；采纳公众意见的情况，原因是什么等。

3、决策制定的相关信息。决策方案是如何选择的，选择该方案的原因说明等。

4、决策评估的相关信息。专家产生办法及评估机构选择的办法；由哪些专家及机构参加评估；谁赞成，谁反对，评估的意见及其理由说明。

5、决策执行过程中的相关信息。执行情况、效果以及遇到的问题等。

6、决策监督的相关信息。公众反馈意见及其落实情况、问责落实的情况等。

在全程公开的过程中，特别要注重决策出台前的公示。越是彻底的公示，越是能将问题暴露在决策之前。这个公示，一是必须充分、深入、覆盖面广，公示的方式也应多元化，可采取互联网、报纸、广播、电视媒体等不同类型的公示渠道。如果是关系民生的敏感决策，更应对受影响的利害关系人采取一家一户上门告知，以确保能较大面积的覆盖到利害关系人。二是要有明确的公示期，期限不可以过短。三是决策的出台，必须以政府正式公告的形式向社会公布。专家强调，如果公示过程中反对意见达到一定程度时，即使已酝酿完成的决策，也应根据公众意见重新进行讨论、修改，并再次进行公示。

七、行政决策的监督

专家指出，对决策的社会监督，关键是在何种情况下公众有权可按程序暂停或终止正在执行的决策，而不仅停留在对决策的执行提出意见和建议。九成专家认为“有必要”明确决策在何种情况下应暂缓、延迟甚至废止。

对“征求意见稿”在社会监督的操作落实程度，近四成四的专家表示“信心不大”和“没信心”。专家认为，作为个体的公民，其社会资源是有限的，所以要公众对决策执行进行监督，很难在操作中落实。因此，要保证监督的有效落实，就要发挥人大代表、政协委员以及民主党派、社团、行业协会、传媒的作用，落实社会公众的监督权。

八、行政决策的问责

许多专家要求增加问责的内容，并指出现阶段问责的中心和重心应该在“打假”上。对于违反行政决策程序规定，制造弄虚作假的“伪参与”、“伪听证”，“伪公示”、“伪评估”、“伪监督”的官员、公务员，必须给与严厉的行政处分。现在某些决策在推行时遭到群众的反对，就是因为某些官员、部门弄虚作假，以各种方式规避政务信息公开和社会监督。专家强调，必须要对决策过程中弄虚作假的行为，像打毒奶粉、打假药那样给以严厉的打击，对弄虚作假的官员、职能部门给以切实的追究。具体包括：

1、问责要全面。问责应涉及决策过程中的各个环节和领域，其中最核心是对决策的拟制部门、相关负责人进行问责。专家指出，不管是负责决策的行政首长还是相关拟制部门，只要没有按照程序执行，都应该追究责任。尤其是没有经过充分的公示就进行决策，必须严厉追究有关部门和人员。

2、问责要具体。问责对涉及的环节、领域、对象应有详细的规定，且须以具体的条文作为有效的制度保障，特别是对失责的处分要明确。

3、问责要公示。问责的对象、内容等要在决策前向社会公示；而决策执行后出现问题的，问责处分情况也要向社会公示。